Verso il referendum: note alla riforma del Titolo V

Verso il referendum: note alla riforma del Titolo V

All’interno del dibattito sul Referendum costituzionale per cui si voterà il prossimo 4 dicembre, ancora poco spazio è stato riservato alla riforma del Titolo V. Si è fatto qua e là accenno al rafforzamento della competenza esclusiva dello Stato su alcune materie, al fine di ridurre il contenzioso con le Regioni o di rendere più omogenea e razionale la disciplina delle stesse. Nulla, invece, si è detto sulle modifiche alla Costituzione che intervengono sui rapporti Stato-Autonomie territoriali, soprattutto con riferimento a quelli di natura finanziaria.

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Il tema, tuttavia, richiede un “di più” di attenzione, soprattutto per le ricadute sull’autonomia e sulla capacità di spesa degli Enti locali, che rischiano di essere fortemente limitative se non verranno collocate all’interno di un disegno più complesso di riforme, non solo costituzionali, riguardante il nuovo assetto dei poteri locali.

La riforma costituzionale interviene, infatti, su tali rapporti ridefinendo il contenuto della funzione “coordinamento della finanza pubblica” attraverso il “combinato disposto” di due modifiche normative.

Innanzitutto, con una nuova versione dell’art. 117, attribuendo la materia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, sottraendola, pertanto, all’attuale competenza concorrente con le Regioni. Ma, soprattutto, attraverso una modifica del secondo comma dell’art. 119, quasi impercettibile sotto il profilo formale, ma di rilevante portata quanto a quello sostanziale. Al testo attualmente in vigore, che prevede che le autonomie territoriali “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica…” si sostituisce il seguente, secondo il quale le stesse “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri e dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio, in armonia con la Costituzione e secondo quanto disposto dalla legge dello Stato ai fini del coordinamento della finanza pubblica”.

Nella nuova formulazione il coordinamento della finanza pubblica viene degradato da principio di carattere generale dell’ordinamento giuridico, che, come tale, assicurava ampi spazi di manovra alle Regioni e agli Enti locali, riaffermando, anche in campo finanziario, la loro autonomia già sancita e tutelata dall’art 5, a semplice oggetto di puntuali disposizioni adottabili dalla legge ordinaria che, in quanto tali e grazie alla nuova “copertura” di carattere costituzionale, possono essere caratterizzate da una capacità di incidere in maniera puntuale e di dettaglio sull’autonomia finanziaria degli Enti territoriali.
Il risultato che si ottiene è quello della legittimazione (addirittura costituzionale!) dei “tagli lineari”; non può certo dirsi che sia in linea con le denunce e le preoccupazioni manifestate in questi anni da tanti amministratori locali.

La questione, se verrà relegata al solo ambito della riforma costituzionale, non è di poca portata per almeno tre ordini di motivi.
Innanzitutto perché la declinazione del coordinamento della finanza pubblica quale principio generale ha consentito di individuare alcuni punti fermi nel rapporto Stato-Autonomie territoriali in materia finanziaria, al fine di tutelare e preservare la loro autonomia.
I più rilevanti dei quali, ad esempio, ribaditi dalla Corte Costituzionale anche recentissimamente (si veda la sentenza n. 43 del 2016,) affermano che i principi di coordinamento:
– consentono agli enti locali la possibilità di adottare misure alternative, rispetto a quelle di indicazione statale, per il contenimento della spesa corrente, adattando i provvedimenti limitativi alle esigenze dei propri Enti;
– hanno carattere transitorio e non devono divenire direttive strutturali sulla allocazione delle risorse finanziarie locali.

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Inoltre, la riforma dell’art. 119, intervenendo all’interno di un nuovo ordinamento della finanza locale, delineato dalle norme sulla Armonizzazione contabile e, soprattutto, per quanto qui interessa, da quelle sul c.d. Pareggio di Bilancio, rischia di rivelarsi come fortemente limitativa dell’autonomia e della capacità finanziaria degli enti locali, soprattutto per quanto riguarda gli investimenti.
E’, dunque, di immediata evidenza l’importanza del rilievo qui fatto, soprattutto nell’attuale contesto, dove, nell’ambito delle azioni da adottare per contrastare il ciclo economico negativo, quella relativa al rilancio degli investimenti pubblici (e privati) viene considerata come un’assoluta priorità, senza ricordare, tuttavia, come la stragrande maggioranza (oltre il 70 %) degli investimenti pubblici degli ultimi anni è stata realizzata proprio dal sistema pubblico locale!
Ma è soprattutto la terza ed ultima ragione, quella di natura per così dire più politica, che necessiterebbe di più attenzione.
La natura fortemente (ri-)centralistica dei nuovi rapporti Stato-Enti locali, cosi come viene configurata anche dalla riforma del Titolo V Costituzione, viene giustificata con l’esigenza di contenimento della spesa pubblica, attraverso un suo governo più penetrante a livello centrale.

Tale affermazione, tuttavia, appare alquanto singolare, innanzitutto se si considera che, nel contesto attuale, le principali dinamiche della spesa pubblica, le quali, peraltro, sono tutt’altro che in regressione, (spesa previdenziale e spesa per interessi sul debito) non vengo certamente determinate dall’azione politica di livello locale.
Ciò è confermato anche dai recentissimi dati pubblicati da Banca d’Italia sull’andamento del debito pubblico relativi ai primi sette mesi del 2016: per quanto riguarda la ripartizione per sottosettori, infatti, il debito delle amministrazioni centrali è cresciuto di 3,5 miliardi, quello delle amministrazioni locali è diminuito di 0,2 miliardi di euro!
Se si considera, inoltre, che il disegno di ri-centralizzazione del controllo della spesa, attuato attraverso la solida copertura costituzionale data dalla riforma a disposizioni normative di dettaglio e fortemente limitative dell’autonomia locale, non risulta, al momento, accompagnato da un progetto di ridefinizione delle funzioni fondamentali degli enti locali e dei principi costituzionali che presidiano il loro esercizio (l’art. 118 è praticamente immutato) con esso coerente, il pericolo di forte ricadute negative sull’azione di governo locale è assolutamente reale.

Senza rivedere l’attuale sistema delle funzioni attribuite o, se si vuole, dei Livelli Essenziali delle Prestazioni si rischia ancor di più, infatti, di scaricare sui Sindaci la responsabilità di garantire standard qualitativi e quantitativi di prestazioni e di servizi pubblici, che vengono determinati, tuttavia, in una condizione obiettiva di assenza di una vera capacità di disposizione e di governo delle risorse finanziarie necessarie.
Senza un “punto di caduta”, senza, cioè, un nuovo disegno complessivo, non solo costituzionale, relativo alla portata dei poteri locali e al loro rapporto con quelli dello Stato, si rischia non solo un default strutturale degli Enti territoriali ma anche di dare ulteriore voce a rilievi critici su una riforma della Costituzione che, invece, va sostenuta con convinzione.
Determinante, allora, diventa il ruolo politico delle Regioni, e dell’Emilia-Romagna in particolare, nel dare impulso a tale disegno riformatore a 360 gradi. Non solo per il ruolo attualmente esercitato, in particolar modo nei rapporti con il Governo centrale, dalla nostra Regione all’interno della Conferenza Stato-Regioni.

Ma, soprattutto, perché la legge emiliana di riordino istituzionale, approvata per dare attuazione alla riforma Delrio, ha costituito una sorta di best practice in campo nazionale nella ri-attribuzione delle funzioni a livello locale e nella determinazione del governo di area vasta, oggetto, ai sensi della Legge costituzionale di riforma, di una specifica competenza legislativa attuativa attribuita proprio al livello regionale.

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Si interessa di problemi della pubblica amministrazione per ragioni di lavoro e di studio.

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