Riordino delle istituzioni locali: le fusioni tra comuni

Il referendum costituzionale si avvicina e, a prescindere dalle posizioni espresse dai sostenitori o detrattori della riforma, schierati sui fronti contrapposti (e agguerriti) del Sì e del No, è innegabile che l’appuntamento con le urne del prossimo 4 dicembre segnerà un passaggio decisivo nella storia dell’Italia repubblicana. Mai prima d’ora, infatti, era stata proposta una revisione tanto importante della nostra carta fondamentale (con l’eccezione della devolution approvata dal governo Berlusconi e respinta dagli elettori nel referendum del giugno 2006), che coinvolge quasi un terzo degli articoli della Costituzione e incide profondamente sull’ordinamento della Repubblica e sulle sue istituzioni.

Ma la riforma della seconda parte della Costituzione è solo il vertice di un processo di riordino e riorganizzazione istituzionale che ha coinvolto nel corso degli ultimi anni tutti i livelli di governo del Paese, in vari modi e forme. Una tappa fondamentale di questo percorso è rappresentata sicuramente dalla legge n. 56 del 2014, la cd. «legge Delrio», dal nome del ministro che l’ha firmata, e che ridisegna confini e competenze dell’amministrazione locale: in attesa della riforma del titolo V della Costituzione (inserita nella recente riforma), le province diventano «enti territoriali di area vasta». La legge prevede inoltre l’istituzione delle Città metropolitane (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, più Roma Capitale con disciplina speciale), al posto delle relative provincie, a cui sono conferiti compiti di programmazione e sviluppo strategico dei rispettivi territori, e dispone nuove misure per incentivare e rafforzare le unioni e fusioni di comuni.

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Il ministro delle infrastrutture e dei trasporti Graziano Delrio. Fonte immagine: Governo.it

La Regione Emilia-Romagna ha provveduto a dare attuazione alla legge Delrio con proprie norme, contenute nella legge regionale n. 13 del 2015, «Riforma del sistema di governo regionale e locale e disposizioni su Città metropolitana di Bologna, province, comuni e loro unioni». Il testo normativo configura un nuovo modello di governo territoriale, che pone le basi per la realizzazione di aree vaste interprovinciali fondate sull’aggregazione funzionale tra province. I territori provinciali potranno fare sistema per sviluppare al meglio nuove strategie territoriali e gestire i servizi in modo unitario (ad esempio in materia di turismo, trasporti o protezione civile). In questo quadro, oltre al nuovo ruolo giocato dalla Città metropolitana di Bologna, vengono valorizzate anche le unioni di comuni, come perno dell’organizzazione dei servizi di prossimità al cittadino, e si imprime una forte spinta alle fusioni di comuni.

Ovviamente, anche la provincia di Modena è stata interessata da questi cambiamenti. Nel 2014, alla scadenza del mandato elettorale, gli organi provinciali sono stati rinnovati secondo quanto previsto dalla legge Del Rio. I nuovi organi della provincia sono quindi oggi il presidente, il consiglio provinciale e l’assemblea dei sindaci. Ma come vengono eletti i nuovi rappresentanti, e quali sono le loro funzioni? Il presidente della provincia è eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia e dura in carica quattro anni. Sono eleggibili a presidente della provincia i sindaci del territorio, il cui mandato scada non prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle elezioni. Il presidente della provincia è eletto con voto diretto, libero e segreto, e ciascun elettore vota per un solo candidato alla carica di presidente della provincia. Il presidente della provincia rappresenta l’ente, convoca e presiede il consiglio provinciale e l’assemblea dei sindaci, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. Il consiglio provinciale è composto dal presidente della provincia e da sedici componenti, dura in carica due anni ed è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della provincia. Sono eleggibili a consigliere provinciale i sindaci e i consiglieri comunali in carica. L’elezione avviene sulla base di liste: ciascun elettore esprime un voto, e inoltre, nell’apposita riga della scheda, una preferenza per un candidato alla carica di consigliere provinciale compreso nella lista. Il consiglio è l’organo di indirizzo e controllo, propone all’assemblea lo statuto, approva regolamenti, piani, programmi. Un elemento interessante da tenere in considerazione per le elezioni degli organi provinciali è che esse si svolgono con il metodo del «voto ponderato»: il voto di ogni elettore «pesa» in maniera differente a seconda della taglia demografica del comune in cui esercita la carica. Infine, è prevista anche l’assemblea dei sindaci, costituita da tutti i primi cittadini dei comuni appartenenti alla provincia, che ha poteri propositivi, consultivi e di controllo. Gli attuali organi elettivi della provincia, presidente e consiglio, sono stati eletti il 4 ottobre 2014; il consiglio provinciale dovrà essere quindi rinnovato entro la fine del 2016.

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A Modena sono in corso anche altre sperimentazioni di riordino istituzionale, sempre nel solco della normativa delineata sia a livello nazionale sia regionale: si tratta de processi di fusione dei comuni dell’Unione Terre di Castelli e dell’Area Nord. Lo strumento delle fusioni è parte integrante della strategia di governo del territorio messa in campo dalla giunta regionale, che definito i procedimenti e gli incentivi per i comuni che intendono percorrere questa strada. In base alla normativa vigente, possono fondersi, con legge regionale, solo i comuni tra loro contigui e appartenenti alla stessa provincia. Il processo di fusione si avvia con la presentazione di un progetto di legge, ma finora la giunta regionale ha presentato leggi di fusione solo su istanza dei consigli comunali interessati. I consigli comunali devono approvare l’istanza di fusione con una deliberazione adottata con la maggioranza qualificata dei due terzi dei consiglieri assegnati o, nel caso in cui tale maggioranza non venga raggiunta, con due sedute a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le norme prevedono inoltre che per poter approvare la legge di fusione è obbligatorio svolgere un referendum consultivo per sondare la volontà delle popolazioni interessate dal processo di fusione. Con la legge regionale n. 15 del 29 luglio 2016 si prevede esplicitamente che il progetto di legge di fusione tra più comuni non possa essere approvato dall’Assemblea legislativa regionale qualora il «no» prevalga sia fra la maggioranza complessiva dei votanti dei territori interessati sia in almeno la metà dei singoli comuni, mentre si stabilisce che debbano esprimersi preventivamente i consigli comunali nel caso, invece, siano discordanti: a) la volontà favorevole espressa dalla maggioranza complessiva dei votanti e quella contraria espressa da almeno la metà dei comuni; b) la volontà contraria espressa dalla maggioranza complessiva dei votanti e quella favorevole espressa dalla maggioranza dei comuni. Sempre la normativa, infine, prevede che i comuni interessati alla fusione, pur non essendo obbligati, possano redigere uno studio di fattibilità per acquisire dati ed elementi di valutazione sul territorio, la popolazione e l’assetto economico-produttivo idoneo a comprendere la fattibilità tecnico-organizzativa, economico-finanziaria e politico-istituzionale della fusione.

Attualmente, i comuni dell’Unione Terre di Castelli stanno completando lo studio di fattibilità, che è ormai giunto alle sue battute finali e dovrebbe essere presentato nelle prossime settimane ai vari consigli comunali, mentre nei comuni dell’Area Nord sono stati approvati, nel corso dell’estate, vari ordini del giorno che impegnano la giunta a dare avvio a un percorso condiviso di pianificazione strategica per il riordino istituzionale e organizzativo. È ancora presto per sapere dove porteranno questi progetti, ma, al di là del referendum, qualcosa si muove negli assetti istituzionali e organizzativi del territorio di Modena. Vedremo, in futuro, se da questi movimenti nascerà qualcosa di nuovo o se la montagna avrà partorito il più classico dei topolini.

Immagine di copertina: Fusionedeicomuni.it.

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